针对近年来地税系统在税收执法和行政管理中发生的风险隐患，如何进一步加强地税系统廉政风险防控工作，健全和完善内控机制是一项急需解决的重要工作。为了做好这项工作,我们组织有关调查组，对廉政风险防控发展现状、存在问题等进行深入分析,并在此基础上,结合地税系统的工作实际,提出具有可操作性的对策建议。

　　一、地税系统风险防控发展状况

　　多年来,地税系统在反腐倡廉工作中注意与税收业务相结合,积极探索,创造了一系列与税收工作相匹配的工作思路和方法,并取得了比较好的效果。从上世纪80年代中期开始,税务系统改“一人进厂,各税统管”,为“征、管”两分离或“征、管、查”三分离的税收征管新模式,随着形势的发展又经历了以“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的征管模式和“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”为标志的税收征管模式。在注重对税务行政执法权监督制约的同时, 90年代中期又提出要加强对干部人事管理、大宗物品采购等税务行政管理权进行监督制约,形成了有税务部门特色的“两权监督”理论。与此同时,又建立并实施了以细化税收执法岗责体系,统一规范税收执法行为,明确执法责任为特点的税务行政执法责任制和税务行政执法过错追究制度体系。地税系统的这些探索和实践,为构建责任明晰、措施有力、流程规范、制度完备、监督到位的廉政风险防范机制积累了实践经验,奠定了坚实的基础。

　　将内部控制理论引入地税系统反腐倡廉建设，是对地税系统多年来反腐倡廉工作实践经验的总结和升华。地税系统内控机制是地税系统各级工作人员对税务行政执法权和行政管理权运行中的廉政风险自我发现、自我纠正、自我完善、自我控制的一系列制度、方法、措施的总称，是地税系统反腐倡廉工作理论创新的一个标志，也是地税系统在新形势下开展反腐倡廉工作的具体方向和思路。

　　二、当前地税机关存在的廉政风险及内控机制建设存在的困难和问题

　　（一）税收执法重要领域中存在的廉政风险   

　　一是税收管理风险。主要指执法主体对职责中的税收管理行为应作为而未作为、未完全作为，或不该作为的乱作为，造成严重后果而出现的风险。表现为税收基础管理不到位，未完全执行征管流程，税务登记不准确，纳税人性质认定错误，一般纳税人资格审核不严，减免税概念划分错误，“双定户”定额程序不全，政务公开不及时，政策宣传不到位，不进行欠税公告，税款征收方式不统一，税率执行错误等。上门收税、收现金税等违反规定的现象依然存在。票证管理不严格，多数违法犯罪案件都出在票证管理上，执法风险隐患没有排除。

　　二是税务渎职风险。主要指执法主体中因主观过失、未履行或未完全履行职责，客观上侵犯国家利益，形成国家税款及其它财产重大损失而产生的风险。主要表现为玩忽职守，徇私舞弊不移交涉税刑事案件，徇私舞弊不征、少征税款，徇私舞弊发售发票等行为。同时，《刑法》、《税收征管法》等法律也为税务机关和税务人员这种行为设定了犯罪条款，本身就是一个法律上的风险，并且这类风险是目前最常见的。

　　（二）税收执法重要环节中存在的廉政风险

　　税收执法重要环节方面的廉政风险主要的共性特征是主观故意违纪违法，通常表现为税务人员利用手中的权力或所掌握的信息，与纳税人或中介机构合谋损公肥私、收受或索要贿赂等谋取不正当利益的行为。主要特征如下：

　　一是核定征收风险。目前全市有大量采取核定征收方式的地税业户，地税局对这些业户需每年核调应纳税所得额和征收率，税收管理员利用纳税人实际经营状况不易为外部掌握、核定指标可操作性不强、自由裁量权较大等“便利”，牟取不正当利益。即使以后被发现核定数额不合理，也往往以“户多难以监管到位”为由推脱责任。

　　二是注销登记风险。目前全市每年注销业户较多，注销涉及的税收审查事项繁杂，税务部门很难进行实质审查，税收管理员利用上级对其初审意见基本予以支持、且企业注销后税收违法行为难以追踪等“便利”，在税费未清缴或发票未缴销的情况下擅自为纳税人办理注销手续，与纳税人合谋偷逃税款，牟取不正当利益。

　　三是分析评估及质疑约谈风险。税收管理员为谋取不正当利益，未按规定的方式方法和程序开展评估，或在开展日常分析评估和质疑约谈时，利用分析评估缺乏硬性预警指标、评估程序不规范、考核难以到位等管理漏洞，人为采取低评、少评或视而不见、故意瞒报下户调查发现的问题，造成错征少征税款。

　　四是稽查选人情案、关系案风险。在目前选案评估尚不健全、选案随意性较大的情况下，为谋取不正当利益，选人情案、关系案，任意扩大或缩小案件检查对象；在组织业户进行稽查前自查时，安排已经纳入稽查计划但未进场稽查的业户转为自查。   

　　五是案件稽查实施风险。税务稽查人员实施案件稽查时，不按照规程操作，存在吃、拿、卡、要、报等行为。为谋取不正当利益，对于发现的问题抓小放大、避重就轻，采取少报、漏报甚至隐瞒不报；无视保密纪律，泄露有关检查情况给企业。

　　六是案件执行实施风险。稽查人员利用案件执行公开度不高、执行监督不严、主观随意性较大等漏洞，在清理欠税时有意与欠税人串通，采取纵容或指使纳税人转移可执行财物等方式，使税收保全、强制执行措施无法实施；收受纳税人的好处，不及时执行。

　　七是税收减免。无论政策性减免还是困难性减免，实践中减免税具体操作口径往往掌握在税收管理员手中，在申请企业数量众多、实际批准减免税额度有限的情况下，税收管理员容易利用上级对自身工作、纳税人对减免税条件的“双重信息不对称”情况，牟取不正当利益。

　　（三）行政管理中“三重一大”方面存在的廉政风险

　　这方面的风险，突出集中于人财物管理上，特别是涉及“三重一大”事项，既是各单位的焦点所在，也是风险所在。具体表现为：一是重要工程建设方面的风险。市局高度重视“两基”建设，近年来各县区基建建设得到有力推进，很大程度上解决了基层办公用房问题，但也留下不少隐患。一方面，一些基建建设项目出现明显违规情况，如分拆工程规避审批、综合立项超出权限、装修工程不列入招投标、基建资料不完整、大幅度超预算、长期不结算、拖欠工程款等情况均有出现。另一方面，在工程监管和竣工验收环节，存在收受贿赂的廉政风险，主要是在基建工程招投标围标、串标，在基建工程监管、竣工验收等工作中弄虚作假，收受钱物，谋取个人利益。二是重大资金支出方面的风险。一些单位财务开支审批制度执行不严格，出现大额资金支出未经集体讨论审批及超额审批的情况，有使用“白头单”代替发票的现象，有的单据没有经手人、证明人和审批人签名就列入支出；一些单位没有严格执行现金管理规定，出现大额现金支出、库存现金过多的情况。个别单位出现专款它用、公款私借的现象，个别单位债权债务年限过久而未及时清理，个别单位收支两条线管理不严格，账户设置不规范。有的单位会议费、招待费严重超标。三是重要人事任免方面的风险。一些单位在人事管理上，不公开、不透明，往往在公推、公选的时候容易引起群众猜疑揣摩，也容易出现“举报信满天飞”的现象。个别单位没有严格执行《干部任用条例》规定，任意启动干部选任程序，搞突击提拔。个别领导忽视干部的工作实绩和群众的公认程度，以个人代表组织，任人唯亲。个别干部采取宴请等手段进行拉票，结成小团体搞“互相帮忙”，甚至送钱送物、跑官要官。四是大宗物品采购方面的风险。这方面主要是商业贿赂带来的风险。主要表现在采购活动开始之前和采购人对市场调研过程中，供应商通过多种渠道私下接触采购人，并常以宴请、考察、回扣、折扣等名义“公关”采购人，致使经常出现采购人不按程序进行采购，为供应商量身定做带有倾向性的特殊条件，放宽验收，采购非规定目录中的物品，所采购物品价高质低、不实用等现象。

　　（四）内控机制建设在推进中存在的困难和问题。

　　一是人们对内控机制建设认识和重视程度不到位。在当前形势下，税务干部对内控机制建设仅仅只是表面上的、粗浅的认识，很多人认为离自己很遥远，甚至觉得与自己没有关系，造成在推行内控机制建设方面积极性不高，存在很多障碍。在重视程度上，没有把内控机制建设当做一项规范执法、防范风险的重要举措，只是感觉走形式而已，背离了内控建设的初衷，使内控机制建设很难得到贯彻执行。二是制度落实不到位。由于缺乏必要的监督和奖惩机制，有些制度虽然制定的很周密、详细，但不能起到应有的监督和制约效果，进而使一些税务干部产生得过且过、谋求私利的心理。三是推行内控机制建设形式多、实质少，失去了其应有的作用。在推行内控机制建设中，非常有必要做一些宣传、教育、图片、文字等形式上的东西，比如，建立廉政建设文化墙，开展警示教育，制定宣传图册，书写学习笔记等，但是形式是为实质服务的，是对内控机制建设的有益补充，过多形式上的东西，势必消弱了内控机制建设的真正作用，失去了推行内控机制建设的目的和意义。四是推行内控机制的执行性、实效性和长效性很难得到贯彻。税收执法涉及多个业务流程，适用税收法律、规章和规范性文件更是纷繁复杂，具有显著的复杂性、广泛性和时效性，从目前税收执法内部监控的运行情况看，存在明显的局限性和滞后性，只能对执法行为进行表面的和形式上的控制，对事前和过程都缺乏必要的监督手段。当前及今后，探索一条切实可行的路子，确保内控机制建设顺畅、有效，发挥其应有的作用是关键。

　　三、完善内控机制的对策及建议

　　（一）加大宣传和培训力度。让人人知道内控机制是怎么回事，充分认识加强内控机制建设是预防风险，源头治理，保护干部的重要举措，在党风廉政建设、惩防体系建设、干部队伍建设中具有重要意义。针对领导层、执法层和一般人员，要把责任层层分解，主要领导要亲自抓，分管领导要靠上抓，内控管理部门要切实履行好牵头抓总、监督检查的作用。同时，要进一步创新活动形式，不断丰富预防教育的内涵，通过培训班，报告会、编制《廉政手册》、填写问卷调查、组织廉政考试等方式，增强广大干部职工的风险意识、参与意识和纪律观念。

　　（二）加强制度建设,完善内控机制。基层税务机关是税收征管的第一线，代表着地税机关的形象，因此建立完善的内控制度必不可少。为推进内控机制建设，需要全面落实党风廉政建设责任制，加强“两权”制约和监督，应积极推行“一窗通办”制度，网上申报及审批审批；实行行政审批首问责任制、服务承诺制、限时办结制、责任追究制等。并按照《中华人民共和国税收征收管理法》要求，完善内部管理制度，规范操作规程，强化制度落实的监督检查，确保“两权”规范运行。

　　（三）科学定岗定责，完善岗责体系。实行权责结合，建立完善的岗责体系按照定权责统一的要求，严格划分权力的使用范围，明确各岗位权力和职责。结合制定出的岗责体系和工作流程，对各部门的权力事项列出权力清单，让每个行政管理岗位和税收执法岗位的人员都清楚自已涉及哪些风险点，采取哪些方式方法实施内控，形成执法有风险，风险有人控的内控机制。

　　（四）加强权力监控，排查廉政死角。税务干部每天与纳税人接触，在一定程度上难免存在着不廉洁方面，因此要在这些环节入手排查风险。廉政风险排查工作应区分四个环节，即：岗位自查环节——根据自己所在岗位工作特点，对行使职权的每个环节可能存在的廉政风险点进行自查；关联互查环节——部门内部以及不同部门之间工作链上的相关工作人员，对前后某个环节可能引发的廉政风险进行互查；领导评查环节——各领导对所辖范围内各个岗位的廉政风险自查、互查情况进行评查；部门核查环节——各部门在自查、互查、评查的基础上，对本部门的廉政风险进行综合核查，明确重点部位、重点环节、重点岗位的风险点。同时要不断强化内外监控力度。内部要深入落实税收执法责任制，加强执法考核力度，充分发挥监察室、法规科的职能作用，对执法的关键部位各重点环节等进行执法监察和执法检查。外部要采取明察暗访、税企直联、问卷调查等形式拓宽监察渠道完善权力监控，排查廉政死角。有效的预防税务干部不廉洁行为的发生

　　（五）定期公告，接受群众监督。不断深化政务公开，严格执行公开办事制度，切实提高权利运行的透明度和公信力。可以通过网上公开、定期公告、召开民主生活会、开展党小组活动等形式，使广大干部职工自觉置身于机制建设活动之中，及时了解工作过程，增强参与机制建设的积极性，把内控机制建设推向深入。

　　（六）融入绩效管理，实现科技防控。把内控机制建设融入正在地税系统试点推广的绩效管理中，在绩效管理的流程控制中强化风险防控功能，以绩效促内控，以内控防风险。强化信息技术在内控机制建设中的运用。进一步整合各类信息化管理系统，使各类信息资源互融互通，便于沟通和监控。运用好现有的监控决策、执法考核、执法监察的信息系统，对各类办理事项做到全程留痕、实时监控、全程制约。

　　（七）加大监督检查力度，确保内控机制建设长期、深入地抓下去。要分解内控机制建设任务，确定每个项目的牵头负责人，明确要求和时限，实行目标管理。采取定期督查、综合考核、民主评议等办法。加大落实力度，严格责任追究，对推进不力的部门和个人，要给予通报和问责。与此同时，推行内控机制建设要坚持不懈的长期抓下去，重点在抓落实上下功夫，在工作中，不断地完善各项制度和机制，为推动税收事业健康发展做出贡献。

市纪委预防腐败室、市地方税务局监察室

2014年5月16日